预制菜产业高质量发展背景下 对消费的人权益保障的观察

  根据中国烹饪协会发布的《预制菜产品规范（征求意见稿》，预制菜是“以一种或多种食材为主要的组成原材料，配以或不配以辅料和调味品（含食品添加剂），经洗、切、搭配等加工或炒、炸、烤、煮、蒸等技法烹调后制成的即食、即热、即烹、即配菜肴或主食”。

  预制菜并非一个全新概念，早在上世纪40、50年代，预制菜在美国、日本等国家慢慢的开始起步。而预制菜在我国市场的加速兴起，则与疫情带来的消费习惯变化、消费者就餐方式多元化、餐饮产业供应链技术进步以及长期资金市场对预制菜产业的追捧等多重因素的共同作用不无关系。

  根据统计数据，2020年我国预制菜的市场规模已接近2900亿元，2021年已达到3459亿元。据艾媒咨询预测，未来预制菜规模将以20%的增长率逐年上升，2023年中国预制菜规模可能将增至5165亿元。中国预制菜产业联盟预计，预制菜市场规模将在2026年达到1万亿元。中央国务院在《关于做好2023年全方面推进乡村振兴重点工作的意见》中提及“培育发展预制菜产业”，预制菜首次写入。然而在预制菜产业热度升级的同时，法律保障体系的空白、消费者权益保障的隐忧、违法监督管理体系的缺失等问题目前却还如一把达摩克利斯之剑在预制菜市场的参与主体心上投下阴影。

  我国预制菜相关企业注册量整体呈上涨的趋势，根据企查查数据，截至 2022 年 5 月，我国的预制菜相关企业就达到了6.67 万家。但是，预制菜产业缺乏严格的市场准入门槛。现存预制菜生产商存在生产技术良莠不齐、生产的全部过程不透明、产品质量难以保障等普遍问题，导致花了钱的人食品安全风险隐患和产品质量风险心存担忧。规范化预制菜产业，不仅应当在生产行为上加强监管，严格践行《食品经营许可管理办法》《食品经营许可审查通则（试行）》《餐饮服务食品安全操作规范》《食品生产经营监督检查管理办法》等规范的同时，更应当从源头治水，进一步明确市场准入规则。

  预制菜的生产加工第一步是要符合有关食品安全法律和法规，例如《食品安全法》、《餐饮服务食品安全操作规程》。而在普适性的食品有关标准之外，行业、团体以及部分地区相继出台了针对预制菜产业的规范标准，例如《食品安全管理体系速冻速食生产企业要求》（GB/T27302－2008）、《食品安全国家标准罐头食品》（GB7098－2015）、《食品安全国家标准速冻面米与调制食品》（GB19295－2021）、《食品安全国家标准、预包装食品中致病菌限量》（GB29921-2021）等。全国标准信息公共服务平台多个方面数据显示，预制菜相关的标准共有将近200项，其中团体标准约占7成，企业标准占2成以上，还有8项区域标准（分别出自南宁、保定、重庆）。能够正常的看到，预制菜食品安全尚未在国家标准层面形成统一的准则，仍主要是依靠行业自治、团体自治的途径规范食品安全。

  尽管根据《食品标识管理规定》第十八条，食品标识不得“以欺骗或者误导的方式描述或者介绍食品”，但该现行规定并未强制性要求商家就预制菜作出明确标识。而从各电子商务平台资质规则中能够正常的看到“预制菜”在多个平台规则中被归类为生鲜产品，并未与其他未经加工的农产品原材料在产品类目上进行区分。例如京东平台于2023年9月27日修订、于2023年10月4日生效的《京东开放平台生鲜类目资质标准》显示该标准一级类目“生鲜”项下的二级类目包括水果、蔬菜、海鲜水产、猪牛羊肉、禽肉蛋品、面点烘焙、预制菜、乳品冷饮等项。同平台的《京东全渠道开放平台店铺生鲜类目资质标准》中也显示“冷藏冷冻食品等预包装生鲜产品”属于“生鲜”产品的子类目之一。抖音平台于2022年12月14日发布的《生鲜行业管理规范》，一级“生鲜”类目下包含二级类目“半成品菜/方便菜/快手菜”。根据非强制标示的现行规则的市场惯行的分类标准，难以充分保障消费的人在采购生鲜类产品时有能力明确区分经过粗加工或深加工的预制菜和其他未经加工的生鲜产品。

  根据《食品安全国家标准——预包装食品标签通则（GB7718-2011）》，预制菜这类向消费的人提供的预包装食品标签标示应包括食品名称、配料表、净含量和规格、生产日期和保质期、贮存条件、食品生产许可证编号等等需要标示的内容。而其中生产日期的定义为食品最终包装的日期，这也代表着主动选择采购预制菜的消费者可能也难以从其包装上生产日期回溯原材料实际投入加工的日期。

  《2022年中国连锁餐饮行业报告》显示，部分头部连锁餐饮企业中预制菜使用比例已经较高，例如真功夫、吉野家、西贝等连锁餐饮企业都有某些特定的程度的使用预制菜。在一些头部连锁餐饮企业，预制菜占比还可以超过80%。然而，餐饮商家选择使用预制菜的同时，存在不向消费者告知说明、虚假宣传成现炒菜销售的情形，且预制菜与现炒菜采用相同水平的定。中国消费者协会《2022年上半年全国消协组织受理投诉情况分析》中，外卖、堂食使用预制菜未告知高居投诉榜单，成为目前餐饮领域维权的热点问题。如前文所述，在预制菜产生尚未形成严格有效的监督管理体系的现状下，预制菜的食品安全问题仍存在比较大的争议，在信息不对称的情况下消费者权益极易受到侵害，因此在鼓励培育、发展预制菜产业的同时，应当关注对于消费者权益的有效保障。

  《中华人民共和国消费者权益保护法》（下文简称《消费者保护法》）第八条规定了消费者享有知情权：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。消费者有权依据商品或者服务的不一样的情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成分、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况”。而相对应的，根据《消费者保护法》第二十条，经营者应当负有向消费的人提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等真实、全面的信息的义务，不得进行虚假或诱导性的宣传。经营者对消费的人就其提供的商品或者服务的质量和使用方法等问题提出的询问，应当作出真实、明确的答复。根据前述规定，消费者有权要求提供餐饮产品的商家说明食品及服务的真实信息，并基于真实详细的信息作出消费选择，商家也应履行主动披露义务。

  对于消费知情权的范围，上海市第一中级人民法院在（2017）沪01民终7144号中指出“应根据一般消费者的认知能力、消费心理及对消费的人选择权行使的影响作出判断，对于直接影响消费者选择权行使和真实意思表示的信息，经营者对此负有主动告知义务，且应以花钱的人可以接受和理解的方式特别提示”。类比参照上海市第一中级人民法院的裁判观点，如果采用预制菜会直接影响到消费的人行使选择权，经营者则应当主动披露其使用预制菜的情形及所使用预制菜的相关信息。

  现实情形中，损害消费者知情权的行为通常可大致分为两类，一是不告知或部分不告知，二是虚假告知。而在目前的餐饮市场中，即存在诸多商家不主动披露使用预制菜的情况或者故意虚假宣传引导消费的情形。例如近期新闻披露的某知名云饺连锁品牌所使用的肉馅为冷冻的预制肉馅，引起极大负面舆论。该品牌在广告宣传中打出“现包现煮”的口号，对于所销售食品的定位是“新鲜，健康，营养”，使得众多消费者误认为该品牌使用的原料为当场制作的肉馅。作者觉得，在类似事件中，经营者隐瞒了使用预制菜的重要信息，没有履行主动告知义务，且故意使用诱导性的广告词使消费的人产生误解，导致消费者无法基于真实的认知作出消费选择，已经严重侵犯了消费者的知情权。

  《消费者保护法》第九条规定了消费者的选择权：“消费者享有自主选择商品或者服务的权利。消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者，自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。消费的人在自主选择商品或者服务时，有权作比较、鉴别和挑选。”消费者选择权的行使以知情权的保障为前提。消费的人在不知情的情况下食用了外卖或堂食的预制菜，实际上违背了其真实意愿，侵害了消费者选择权。在预制菜高度渗透餐饮市场的发展的新趋势下，消费者选择权意味着其仍应有选择非预制菜食品的自由。

  但在近期热烈讨论的“预制菜进校园”话题中，能够正常的看到学生群体作为消费者的选择权某些特定的程度地被剥夺、限制了。学生群体作为特殊的消费者，知情权与选择权也应当受到同等保障，但由于未成年群体天然处于弱势地位，又难以自主维权。未成年消费者的父母作为法定代理人，针对校园食堂全面采用预制菜的行为，有权以侵害消费者的选择权为由提出异议。

  《消费者保护法》第十条规定，消费者享有公平交易的权利。消费的人在购买商品或者接受服务时，有权获得质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易行为。

  预制菜的烹调成本、品质衡量准则、口感风味、营养含量与现炒菜存在比较大区别。消费者抱着品尝现炒菜的期待走进餐厅，花费现炒菜的同等价格，却吃到成本较低、新鲜程度较低的料理包，显然违背了公平交易的原则。

  不同国家在立法或司法层面，就花了钱的人预制菜知情权有不一样程度的保护力度。

  iiMedia Research（艾媒咨询）多个方面数据显示，在2023年中国消费者遇到预制菜食品安全问题优先采取一定的措施中，33.26%消费者会选择向有关部门举报；29.78%消费者会选择与商家协商赔偿，18.48%消费者会选择向第三方平台投诉，17.39%消费者会选择找购买平台介入，协助解决；1.09%消费者会选择不采取措施。

  在我国，预制菜消费者通过提起诉讼的方式维权的案例相对较少，且司法机关的裁判观点也较为保守。例如（2023）京0491民初3125号中，原告认为商品介绍和订单详情都介绍是生鲜食品而商品包装上面标注为“速冻调制食品、熟制品”，并不是生鲜食品，构成虚假宣传、欺诈消费者。法院则认为，电子商务平台中对售卖不一样的种类商品的商家受何种规则规范，及在商品售卖页面标注为何类商品可以制定相应的自治性规则。该类规则符合保障食品安全的目的和社会生活常识即应得到尊重，并且涉案商品为黑胡椒味猪肉爆汁烤肠，按一般常识应认为属于预制菜、速食食品，采用生鲜产品运输方式，被告根据平台相关规则将该商品标记为“生鲜”并无不当，且不可能会引起一般社会公众误解。法院驳回了原告的诉请。

  在由于大型连锁超市Coles超市，采用了“当日烘焙，当日售卖”“店内新鲜烘焙”等宣传语售卖二次烘焙的冷冻半成品面包。澳大利亚竞争与消费者委员会提起诉讼后，大利亚联邦法院法官认为，基于超市销售的语境，“新鲜”表明了烘焙过程及烘焙的面团本身是新鲜的，“当日烘焙，当日售卖”也代表着面包必须在出售当天完成烘焙。因此，超市采用预制材料来制作，不符合其宣传实际，具有误导性或欺骗性。虽没有尚无证据说明消费者或竞争对手已经遭受损失或损害，但Coles超市的上述行为因违反了《澳大利亚消费者法》而被处于250万美元罚款。

  意大利最高法院第三刑事庭因—餐厅老板在后厨中储存了冷冻的菜品，在菜单中却并没有标示注明，判令其构成贸易欺诈罪。虽然在该案中，查处时餐厅内并没有顾客，餐厅并未进行实际食品供应，冷冻菜品仅仅储存于餐厅后厨中。但是根据意大利最高法院的观点，菜单即是餐厅向顾客提出的合同要约，当菜单中没有就冷冻菜品进行明确标识，却存放冷冻菜品预备供应时，即可构成《意大利刑法》中的贸易欺诈罪。

  从上述两个域外案例中，能够正常的看到部分国家对于预制产品的标识、宣传、告知倾向采取较为严格的规定。有必要注意一下的是，上述两个域外实践的案例，分别通过公益诉讼、刑事诉讼等方式主动维护消费者权利，体现了社会组织、公权力机关等主体在参与消费者权益维护上的主动性。在目前统计数据表明我国消费者个人以司法手段维权存在消极性的情况下，域外实践也某些特定的程度启发我们国家社会组织、行政机关，通过主动介入、查处、提起公益诉讼等方式来拓宽消费者维权手段。

  预制菜行业的诞生及发展有其商业经济价值和市场需求，但在国家鼓励培育发展预制菜行业的导向下，市场不应当在迅猛扩张的同时失了理性。从长远发展的角度来看，当下重中之重是建立起统一的国家标准，从立法规范层面把控生产安全、食品安全。在市场监管层面，应当构建公示规则，并加大违背法律规定的行为的抽查、整改、处罚力度，切实保障消费者的知情权、选择权、公平交易权。并且应当拓宽消费者维权渠道，降低消费者维权门槛，提升消费者维权的便利性和效率性，在加强消费者教育的同时提升消费者的维权能力。

  杨光明，北京德和衡（深圳）律师事务所高级合伙人。执业十多年以来，专注于以公司为主体的高端、复杂商事争议诉讼与仲裁，擅长庭审对抗与节奏掌控，办案经验比较丰富。在确认合同无效及合同解除纠纷、集体土地合作开发纠纷、买卖合同及产品质量争议、信用证与保函、保全与执行、公司股权、民商事案件再审等领域深耕多年，有着非常丰富的执业经验和专业积累。

  陈曦，北京德和衡（深圳）律师事务所律师助理。中国政法大学法学学士，英国布里斯托大学法律硕士。具有基金从业资格、证券从业资格。专注于金融诉讼、合同审查、涉外纠纷等民商事争议解决业务。